Canada / Convention sur la protection de la diversité culturelle – Un avant-projet insatisfaisant et décevant

Des modifications devront être apportées au texte pour permettre aux États de protéger et promouvoir la diversité culturelle sur leur territoire.

En juillet 2004, l’UNESCO a rendu compte des travaux entrepris au lendemain de l’adoption par sa conférence générale, le 17 octobre 2003, d’une résolution selon laquelle la question de la diversité culturelle devait faire l’objet d’une convention internationale. Ainsi, un avant-projet de convention sur la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques a été rendu public, accompagné d’un rapport préliminaire du directeur général de l’UNESCO ainsi que des rapports de trois réunions du groupe d’experts indépendants chargé de rédiger l’avant-projet.

Cet avant-projet sera maintenant examiné par un groupe d’experts gouvernementaux dont la première réunion aura lieu du 20 au 25 septembre 2004 au siège de l’UNESCO, à Paris. Il retiendra en outre l’attention lors de la réunion des ministres de la Culture de l’Organisation des États américains des 22 et 23 août à Mexico, à laquelle participeront les ministres Liza Frulla et Line Beauchamp.

Le texte de cet avant-projet est à la fois insatisfaisant et décevant. Il devrait susciter de vraies inquiétudes et donner lieu à des modifications […].

La nécessité d’une préséance

Bien que l’avant-projet de convention reconnaisse le droit des États de se doter de politiques culturelles et de prendre des mesures visant à protéger et promouvoir la diversité culturelle sur leur territoire, il n’est pas du tout certain que cette reconnaissance suffise à assurer l’effectivité de ces mesures. Ce droit pourrait être battu en brèche en raison de la disposition portant sur la relation de la future convention avec les autres instruments internationaux que l’on retrouve à l’article 19 de l’avant-projet.

Cet article est d’ailleurs le seul à n’avoir pas fait l’objet d’un accord parmi les experts indépendants, et l’avant-projet en présente deux variantes.

– Variante A

«1. Rien, dans la présente convention, ne peut être interprété comme portant atteinte aux droits et obligations des États parties au titre de tout instrument international existant relatif aux droits de propriété intellectuelle auxquels ils sont parties.

2. Les dispositions de la présente convention ne modifient en rien les droits et obligations découlant pour un État partie d’un accord international existant, sauf si l’exercice de ces droits ou le respect de ces obligations causait de sérieux dommages à la diversité des expressions culturelles ou constituait pour elle une sérieuse menace.»

– Variante B

«Rien, dans la présente convention, ne modifie les droits et obligations des États parties au titre d’autres instruments internationaux existants.»

D’un libellé identique à l’article 22 de la Convention sur la diversité biologique, la variante A de l’article 19 est insatisfaisante. […] Elle ne garantit aucunement la préséance de la future convention, d’autant que celle-ci est liée à l’existence de «sérieux dommages» et d’une «menace sérieuse» à la diversité des expressions culturelles.

En définitive, ce sont les droits et obligations découlant d’accords internationaux existants, et au premier chef d’accords commerciaux internationaux, qui auront préséance si on n’est pas en mesure de faire la preuve de sérieux dommages ou d’une sérieuse menace à la diversité des expressions culturelles. Ainsi, la préservation de la diversité culturelle ne sera assurée qui si l’État satisfait à un fardeau de preuve qui paraît démesuré et qui dépend du caractère «sérieux» des dommages et de la menace. […]

La variante B de l’article, dont on sait qu’elle est d’inspiration américaine, est quant à elle inacceptable. Elle a pour conséquence de subordonner la future convention sur la diversité culturelle aux accords commerciaux internationaux, même dans le cas de sérieux dommages ou de menace sérieuse à la diversité culturelle.

La culture au rang constitutionnel

Si l’objectif est véritablement de protéger la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques contre une libéralisation du commerce des biens et services culturels, une préséance doit véritablement être donnée à la Convention sur la diversité culturelle. Une autre variante de l’article 19 doit être proposée, et il est suggéré de s’inspirer de l’article 103 de la Charte des Nations unies, qui confère une primauté de cette charte sur les autres traités internationaux.

Le libellé d’une variante C pourrait être le suivant : «En cas d’incompatibilité entre les obligations des États parties à la présente convention et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront.»

Bien qu’il faille reconnaître que la primauté de la Charte des Nations unies est en définitive fondée sur son caractère «constitutionnel» et que l’article 103 de celle-ci a une très vaste portée, l’obligation de promouvoir et de préserver une diversité culturelle, que l’alinéa 3 de l’avant-projet qualifie de patrimoine commun de l’humanité, mérite aussi de se faire attribuer un rang constitutionnel et justifie dès lors que la future convention prévale sur tout autre accord international, notamment sur les accords commerciaux internationaux.

Règlement des différends

Si une telle disposition est susceptible de conférer préséance à la future convention, elle ne suffira toutefois pas à assurer une application véritable de la convention. Des mécanismes de règlement des différends doivent être créés pour les fins d’une telle application.

À ce sujet, l’avant-projet de Convention sur la diversité culturelle est plus que décevant. Les mécanismes proposés sont d’une faiblesse inquiétante et souffrent notamment d’une comparaison avec les procédures pour résoudre les litiges commerciaux au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

L’alinéa premier de l’article 24 de l’avant-projet prévoit d’abord que les parties doivent régler leurs différends par voie de négociation. Si les parties ne peuvent parvenir à un accord par voie de négociation, trois procédures de règlement des différends, de nature facultative, sont retenues dans l’avant-projet :

– le recours aux bons offices ou la demande de la médiation d’un tiers;

– une procédure arbitrale;

– une procédure juridictionnelle devant la Cour internationale de justice.

Ces procédures sont facultatives dans la mesure où elles ne peuvent être déclenchées que «d’un commun accord» ou «à la demande conjointe» des parties. La seule procédure obligatoire de règlement des différends est la procédure de conciliation, mais aucune «décision» ne peut découler de cette procédure. Les parties ne s’engagent d’ailleurs qu’à examiner «de bonne foi la proposition de résolution du différend rendue par la commission de conciliation». De plus, aucun régime de sanctions n’est instauré.

On est loin des procédures de règlement des différends au sein de l’OMC. Celle-ci a adopté un «mémorandum d’accord sur le règlement des différends» et a institué un «organe de règlement des différends» qui peut être saisi à la demande d’une seule partie et qui confie à des groupes spéciaux le soin d’examiner les différends. Un organe d’appel peut traiter des appels portant sur les affaires soumises à ces groupes spéciaux.

Les groupes spéciaux et l’organe d’appel formulent des recommandations que l’organe de règlement des différends transforme en décisions, dont il assure la surveillance. Et pour assurer leur efficacité, l’OMC a institué un régime de sanctions fondé sur des règles voulant que la partie en défaut doive compenser l’État victime ou que cette dernière puisse suspendre des concessions à l’égard de la partie en défaut. […]

Les experts gouvernementaux doivent refaire les devoirs des experts indépendants et proposer l’institution d’un organe de règlement des différends qui fera écho à celui qui a été créé dans le cadre de l’OMC. Ce nouvel organe pourrait s’avérer être un contrepoids utile à l’organe de règlement des différends de l’OMC, qui tend à s’arroger le pouvoir de décider d’affaires qui sont relatives au commerce mais qui ont également des incidences importantes en matière de biens et services culturels, comme l’a clairement démontré le dossier des périodiques au Canada.

Auteur : Daniel Turp, Député de Mercier et porte-parole de l’opposition officielle en matière de relations internationales et d’affaires canadiennes

Source : www.ledevoir.com