Les États-Unis et l’innovation : entre paradoxe et ambition

Absence de ligne directrice. Aucune expression ne décrit aussi bien le financement de l’innovation par le gouvernement fédéral depuis quelques années. L’objet de cet article est d’évoquer les contingences du soutien public à l’innovation technologique aux États-Unis.

Les programmes de financement pour la R&D privée SBIR / STTR [1] sont directement dépendant des budgets des différentes agences de recherches, à hauteur de 2,5% de leur dotation. Si ce fonctionnement ne garantit pas des montants fixes, il a au moins le mérite de pérenniser l’existence du programme et d’échapper à l’immanquable coup de rabot budgétaire du Congrès.

Il y a en revanche un autre programme directement destiné à l’innovation dont la tête est mise à prix depuis plusieurs années : il s’agit du Programme d’Innovation Technologique (TIP), mis en place par l’Institut National des Standards et Technologies (NIST), qui est une agence du Département du Commerce. Le NIST a pour objectif de favoriser l’innovation et la compétitivité industrielle du pays grâce à diverses initiatives favorisant l’innovation dans le secteur privé. Créé en 2007, le TIP est venu remplacer un autre programme qui existait depuis 1992 [2], le Programme pour les Technologies Avancées (ATP). Le TIP, comme son prédécesseur, poursuit un objectif ambitieux, celui de financer les dépenses de R&D des entreprises privées, universités et laboratoires publics dans des domaines dits à « haut-risque ». Dans la pratique, il s’agit de projets jugés d’importance critique pour l’avancement du pays. Dit autrement, le TIP vient surtout soutenir des projets de R&D qui n’ont pas rencontré le succès dans d’autres programmes, en raison de leur grande incertitude ou du fait que le potentiel commercial est encore trop incertain.

Si le TIP a vu le jour pour remplacer l’ATP, c’est parce que ce dernier était sous le feu des critiques depuis plusieurs années. En effet, l’ATP permettait de financer les projets de R&D d’entreprises privées, seules ou mutualisées. Tous les types d’entreprises étaient éligibles, les plus grandes ayant l’obligation de participer à hauteur de 60% du total des investissements, ce qui n’était pas le cas des petites et moyennes entreprises. De plus, dans le cas de projets mutualisés, il n’y avait pas de montant maximal pour les financements, seul le plafond budgétaire pouvait limiter les dépenses ! En 15 ans d’existence, l’ATP a ainsi financé 824 projets de R&D, à hauteur d’1,7 milliards de dollars, couplés à 1,8 milliards d’investissement privés. Mais ses détracteurs, nombreux au Congrès, ont fini par avoir raison du programme. Selon ses opposants, les deux principaux défauts de l’ATP étaient de financer des projets pour des grandes entreprises alors que celles-ci en avaient déjà les moyens, et de constituer ainsi une forme de concurrence déloyale sur les marchés !

C’est pourquoi l’ATP a sérieusement été réaménagé en 2007 pour devenir le TIP. Afin de garder le programme « vivant », plusieurs modifications et conditions ont été introduites :

– Les grandes entreprises ne sont maintenant plus éligibles au programme, qui est réservé aux PMEs, en association ou non avec des universités, laboratoires publics ou organisations à but non lucratif

– Chaque année, un grand « axe » scientifique ou industriel est retenu par le NIST, les projets participants devant appartenir à ce dernier pour être éligible. [3]

– Les montants des subventions sont plafonnés, à 3 millions sur 3 ans pour les entreprises présentant un projet seul, à 9 millions sur 5 ans pour les projets conjoints (entreprise avec université, laboratoire public ou autre entreprise)

– Le comité de sélection des projets est composé exclusivement de membres appartenant au domaine privé, les membres gouvernementaux étant exclus (ce n’était pas le cas avec l’ATP).

– Les financements accordés ne peuvent dépasser 50% du montant total du coût du projet, le reste étant financé par l’ensemble des entités participant au projet.

Malgré toutes ces concessions, le TIP doit continuellement persuader le Congrès [4] de lui accorder des financements, notamment lors des annuelles négociations budgétaires qui suivent la proposition de budget du président Obama. Et ce n’est pas un exercice facile ! Entre 2008 et 2010, le programme a réussi à maintenir un financement substantiel, avec respectivement 65, 69,9 et 70 millions accordés. Au cours de ces 3 années, une trentaine de projets ont été soutenus annuellement, mobilisant plus d’une centaine de millions d’investissements de la part du secteur privé.

Les résultats ne sont donc pas négligeables, d’autant que ce programme s’adresse à des projets de recherche dits « à risque ». Or ce type de R&D, située entre la recherche fondamentale et les applications technologiques, est de moins en moins la cible des industriels, qui préfèrent, comme nous l’avons montré dans nos publications précédentes, se concentrer sur des investissements situés plus en aval du processus de recherche, moins risqués et générateurs de profits plus rapides. Le programme agit donc comme une mesure incitative pour que les industriels maintiennent une activité de R&D « à risque ».

A titre d’exemple, on retrouve parmi les lauréats 2010 un projet de la société ActaCell, qui souhaite produire à grande échelle des matériaux nanocomposites permettant d’accroître grandement la durée de vie des batteries des véhicules électriques. Financé à hauteur de 3 millions pour une période de 3 ans, le projet porte sur un enjeu technologique majeur, dont l’impact pourrait être décisif sur le développement de la société : le stockage de l’énergie pour véhicule à grande échelle. Naturellement, l’aboutissement des travaux est incertain, mais le soutien du gouvernement fédéral rend le coût du projet « supportable » pour la société.

Le programme TIP occupe donc un créneau unique et complémentaire des autres formes d’investissement disponibles pour l’innovation des PME (capital risque, investisseurs providentiels, marché des actions privées, etc.).

Pourtant, depuis 2010, le financement du programme a du plomb dans l’aile. Le budget du TIP est passé à 44,8 millions en 2011 (-36% !) et, si le gouvernement fédéral a demandé l’attribution de 75 millions pour le programme en 2012, les négociations en cours au Congrès ne prévoient pour le moment aucun financement pour le TIP ! Certes, elles ne sont cependant pas terminées, mais on peut parier à coup sûr que le budget dégagé par le TIP pour 2012 devrait encore être inférieur à celui de 2011.

Les opposants au programme continuent de se montrer très actifs. Ils souhaitent maintenant son annulation pure et simple. Ils soutiennent que ce n’est pas le rôle du gouvernement fédéral de privilégier un axe technologique plutôt qu’un autre. En un mot, ils ne veulent pas voir de politique industrielle se mettre en place et considèrent le TIP comme une composante d’une telle politique. Le jugement paraît excessif dans la mesure où les projets retenus sont sélectionnés par un comité entièrement composé d’industriels de tous bords, et ne comportant aucun représentant gouvernemental qui pourrait influencer la décision !

De leur côté, les partisans du programme mettent en avant le fait que ce programme est le seul à distribuer des fonds allant vers des recherches « à risque », et surtout, qu’il engage le secteur privé à maintenir un certain niveau d’investissement dans ce type d’activité. Cet argument rejoint le constat actuel selon lequel les investissements dans l’innovation tendent à se tourner vers des projets présentant le moins de risque possible, en aval du développement industriel. C’est actuellement le cas du capital risque ou des investisseurs providentiels, appelés « anges ». Autre argument en faveur des investissements de recherche industrielle « à risque » sur fonds publics : Google, Microsoft ou encore IBM, si elles sont aujourd’hui des sociétés florissantes, sont nées sur la base de technologies financées par des fonds publics !

En matière d’innovation, les E.-U. donnent un peu l’impression de se prendre les pieds dans le tapis. Alors que républicains comme démocrates souhaitent réinstaurer « l’esprit d’innovation » si cher aux américains, une majorité de congressistes mettent à prix la tête de programmes comme le TIP qui participe à l’ambition américaine de restaurer son leadership technologique ! Les dernières études en date montrent que les États-Unis ont perdu leur première place en termes de capacité d’innovation (seulement 6e). Or, plus le temps passe, plus cet immobilisme est pénalisant pour l’innovation américaine.

Les problèmes budgétaires actuels ne vont sans doute pas arranger la situation, tout comme la perspective des élections présidentielles de 2012. La politique américaine n’est décidément pas un long fleuve tranquille. Même sur les questions d’innovation et de programmes mobilisateurs en faveur de la restauration du leadership technologique des E.-U., il n’y a pas de consensus !

[1] Small Business Investment Research et Small Business Technology Transfer Research, voir BE 234

[2] L’ATP a été créé sous la première administration Bush

[3] Par exemple, en 2010, le thème choisi était « Manufacture et Biomanufacture : matériels avancés et procédés critiques ». Les thèmes sont plus ouverts en 2011.

[4] Constitué de la Chambre des Représentants et du Sénat

Source : www.bulletins-electroniques.com